Desarrollo Local Transfronterizo

DESARROLLO LOCAL TRANSFRONTERIZO: TERRITORIOS, FRONTERAS E INTEGRACION CENTROAMERICANA (*)

Silvina Gernaert Willmar (†)
(†) Lic. en Relaciones Internacionales (Argentina), Master en Política y Gestión Medioambiental (España), Cooperante de Progressio (Reino Unido) para Funde en el tema de Desarrollo Local Transfronterizo. Email: silvina.gernaert@gmail.com

El Informe sobre Desarrollo Humano en El Salvador 2003, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) afirma que nuestro país carece aún de una política nacional de desarrollo territorial y de los respectivos procesos de concertación para impulsarla. Esta problemática no es ajena para las regiones de frontera y se repite en la mayoría de los países centroamericanos, cuyos estados aún mantienen altos niveles de centralización.

Para la FUNDE es importante analizar las realidades locales fronterizas y profundizar en ellas en pos de un desarrollo local que trascienda las fronteras y de su inserción en los procesos de integración centroamericana.

Para ello, es necesario contar con un marco conceptual que permita el análisis del desarrollo local en las regiones de frontera desde una visión amplia e integradora.

I- EL DESARROLLO LOCAL EN FRONTERAS FRENTE A LA GLOBALIZACION Y LA REGIONALIZACION.

¿Habitamos una aldea global? ¿Nos lleva la globalización a pensar en un mundo homogeneizado? ¿Es inevitable la constitución de nuevos bloques regionales? ¿Cómo se trazarán los nuevos mapas regionales? ¿Cuál será el nuevo rol de los estados? ¿Es posible un mundo sin fronteras? Analistas, investigadores, políticos y actores sociales se formulan estas preguntas frente a la globalización, la regionalización y las fronteras, temas que parecen converger cuando imaginamos un desarrollo local que sobrepase las fronteras de los Estados-Nación.

Desde hace varias décadas estamos inmersos en un proceso de globalización económica, política, social, cultural y ambiental que produce transformaciones vertiginosas y complejas. Desde su nacimiento, los Estados-Nación han sido el motor y la base de la organización económica, política y social de sus habitantes; al igual, el sistema político internacional se ha forjado bajo su existencia. Pero la globalización alcanza una magnitud mundial que sobrepasa las fronteras nacionales y ha empezado a cuestionar el papel tradicional de los estados nacionales como los protagonistas de los procesos de desarrollo e incorpora nuevos actores al escenario internacional.

Para analistas como Jessop (2004: 26-27) paralelamente al proceso de globalización tienen lugar otros procesos de organización a diferentes escalas como la regionalización; a partir de ella las economías locales y regionales reconocen que sus problemas no pueden ser resueltos solamente por medio de políticas meso o macroeconómicas nacionales, impuestas “desde arriba” por los estados.

Los procesos de desarrollo actuales: globalización y regionalización parecen complementarios y opuestos a la vez. Como expresa Boisier (2002: 6-7), con la globalización emerge una nueva geografía política caracterizada por la conformación simultánea de un espacio único y de múltiples territorios. Reafirma el autor que la globalización contiene en su seno la agregación y, a la vez, la desagregación territorial. Menciona que al mismo tiempo que se configura un espacio único, el Estado-Nación es sometido a tensiones territoriales enormes que lo obligan a renunciar de funciones propiamente políticas que son transferidas ahora a instancias supra-nacionales, como claramente se observa en la Unión Europea. Análogamente, los mismos estados en vías de descentralización renuncian a funciones de regulación y fomento a favor de instancias internas del propio aparato del estado.

En esta perspectiva de globalización y de formación de bloques regionales, las fronteras nacionales van cobrando una nueva dimensión en términos no sólo geopolíticos sino también económicos, destinados a desaparecer o a reaparecer con nuevas características, a flexibilizarse, solidificarse o militarizarse de acuerdo a los intereses de las naciones que allí se encuentran y de las grandes potencias económicas (Alvarez, Giacalone y Sandoval, 2002: 8).

Entre las teorías de globalización y las de fragmentación del territorio, resurge el debate acerca de frontera y las identidades territoriales, basado en el contexto de la integración y cooperación fronteriza, el surgimiento de nuevos bloques regionales y la construcción de identidades socio-espaciales en espacios fronterizos de dos o más estados.

Como mencionan Bradshaw y Linares de Gómez (1999: 14-15) por un lado, las fronteras se hacen más permeables ante el aumento de los procesos de cooperación fronteriza y de integración regional, observándose una tendencia hacia un mundo sin fronteras. Por ello, el rol y el concepto de las fronteras se ha resignificado y reinterpretado en función de las transformaciones territoriales, en el marco de los procesos de globalización de la economía.

Por tanto, las fronteras han dejado de ser "aquellas zonas lejanas" periféricas al desarrollo. Ya no son consideradas como obstáculos para el desarrollo económico por su alto historial bélico o por desincentivar cualquier tipo de inversión productiva que pudiera ser “devastada por el enemigo limítrofe”; o bien por estar a grandes distancias de los centros nacionales y por coincidir con accidentes geográficos insoslayables; o por no contar con la infraestructura de redes de transporte adecuadas que dificultan su accesibilidad. Hoy en día, se definen más por su carácter funcional y dependiendo de los niveles de contacto e interacción entre personas y bienes a cada lado del límite (Christaller, 1996 y Lösch, 1967, citados en Baigorri y Cortés, 1997: 1).

Las barreras limítrofes tienden a derrumbarse y hoy está en duda el concepto de territorialidad impuesto por el estado moderno. Se evidencia una creciente fragmentación del territorio en el surgimiento de nuevos estados (Bradshaw y Linares de Gómez, 1999: 14).

Ante esta dualidad, Boisier (2002: 9) sostiene: “Las antiguas fronteras nacionales son simplemente superadas por las nuevas realidades dictadas por la lógica de la globalización. Aunque los Estados-Nación atraviesan un período de cambio con final abierto, su supervivencia no parece estar en cuestión. Este proceso de cambio ciertamente devalúa las fronteras, en tanto barreras políticas y físicas a la libre circulación de personas, capitales y bienes”. Boisier (2002:14) hace referencia a Kenichi Ohmae, quien “…ahonda aún más en este razonamiento, sosteniendo que en un `mundo sin fronteras´, el Estado-Nación se ha convertido en una unidad artificial y disfuncional para la organización de la actividad humana y la administración de las tareas económicas. Ohmae define a los `Estados-Regiones´ como “zonas económicas naturales que pueden rebasar los límites fronterizos nacionales (…)”.

Si las barreras entre las naciones pueden ser más permeables al surgimiento de regiones de desarrollo compartidas ¿Cuáles son las oportunidades que tienen las economías locales y regionales en espacios fronterizos frente a la globalización?

En primer lugar, reconocerse como ámbitos locales-regionales base para impulsar el desarrollo frente al acelerado proceso de globalización como menciona Enriquez Villacorta (1997: 20-21). En segundo término, según Casanova (2004: 18), deben descubrir la capacidad de adaptación o resistencia como proceso reactivo que puedan generar estas sociedades locales frente al proceso globalizador. Y más aún, sostiene, puede que dicho proceso de globalización no sea necesariamente contradictorio con el surgimiento de procesos de desarrollo endógeno en determinados territorios y hasta inclusive puede estar alentándolos.

¿Será que estos procesos, globalización y regionalización, complementarios, paralelos y opuestos a la vez ejercen influencia sobre los estados modernos obligándolos a redefinirse en cuanto a su rol sobre sus fronteras (entendidas tradicionalmente como límite soberano de los estados), sobre los procesos de regionalización e integración y sobre el desarrollo local como articulador de necesidades concretas? En este sentido es que interesa explorar el concepto de frontera, sus enfoques y dinámicas frente a una nueva visión del desarrollo local que pueda ser un puente entre fronteras.



II- LAS FRONTERAS: SU CONCEPTUALIZACION

El concepto de frontera es muy amplio; se ha estudiado en sus múltiples dimensiones: territorial, geopolítica, social, legal, de vínculo, de cooperación, de conflicto y de recursos naturales, a partir de diferentes ciencias como la geografía, la antropología social, la historia, las relaciones internacionales, el derecho y las ciencias naturales.

Hablar de frontera no sólo es referirse a los límites políticos que dividen estados (donde termina la soberanía de uno y comienza la de otro), sino también a las fronteras-metáforas que impone la “mirada” de quienes interactúan con ellos. También se construyen “fronteras imaginarias”, es decir cómo “miramos” nuestra realidad. Por ello, hay diferentes tipos de fronteras: aquéllas que van desde los límites políticos entre dos Estados, pasando por las líneas sociales trazadas dentro de una ciudad que diferencian zonas marginales, peligrosas, o poco desarrolladas, hasta las identitarias que marcan la diferencia entre grupos sociales o étnicos. Nuestro objetivo es acercarnos a algunas concepciones sobre frontera que puedan aportar, a la interpretación y futuro análisis de las mismas, una visión más amplia e integradora al desarrollo local en estas regiones.

II.1- Noción de frontera

En América Latina, los procesos de formación de los Estados-Nación que tuvieron lugar durante el siglo XIX, convergen con los procesos de configuración de la territorialidad de los estados, representados en la delimitación y constitución de las fronteras políticas y culturales y en la apropiación de sus fronteras internas y externas (Moyano, 2003: 2-3).

Como expresa Moyano (2003-3), establecer límites y ocupar las fronteras constituyen formas de configurar el territorio, de establecer los Estados-Nación y de ejercer efectivamente una soberanía política y cultural sobre el territorio.

Fijar límites marcó deliberadamente los territorios, convirtiéndolos en arenas de confrontación, en zonas de determinación de la soberanía ejercida y también en marcadores simbólicos de las supuestamente nítidas identidades nacionales frente al país vecino (FUNPADEM y UIFC-UCR, 1999: 20).

A medida que se acentuaban los procesos de traza de fronteras reales o físicas en un territorio, también se trazaban otras fronteras que contribuyeron a remarcar los sentidos de soberanía y nacionalidad: surgieron así fronteras raciales, lingüísticas, étnicas, socio-culturales, con carácter de inclusión o de exclusión hacia dentro y hacia fuera de los territorios. De esta manera, se materializará la territorialización de cada Estado-Nación asociada a la apropiación y homogeneización cultural sobre la base de un discurso nacionalista (Moyano, 2003: 1-2).

Según las concepciones modernas que identifican al Estado-Nación como unidad clave de la organización social, las fronteras son pensadas como delimitaciones territoriales nítidas: lugares donde comienza y termina el país, donde una población se diferencia de otra y controla lo que entra y sale de sus dominios. En este sentido, las fronteras son aún signos del dominio evidente del estado, de su seguridad, soberanía y construcción de nacionalidad bajo una visión geopolítica (Grimson, 2000: 31).

Paralelamente, frente a este sentido de frontera política como división cultural que buscan imponer los Estados nacionales aparecen numerosos circuitos de intercambio, códigos e historias compartidas, dando cuenta del carácter socio-histórico del límite (Grimson, 2000:10).

Se produce así una dialéctica de“… grupos separados geopolíticamente pero que culturalmente forman parte de una misma región” (Zamora Cardoso, 2002: 441). Por ello, para autores post-modernos que consideran y toman en cuenta la intensificación de los flujos migratorios y turísticos transnacionales, la circulación global de bienes y mensajes, las fronteras son interpretadas como zonas permeables donde se acentúa la interculturalidad (García Canclini, 2000: 139).

A la luz de estas percepciones se ve cómo el concepto de frontera va entrañando distintas significaciones posibles: como límite, como zona de intercambios y como demarcación de identidades.


ll.2- Enfoque de frontera

La definición de frontera está sujeta a la interpretación y puntos de vista que diferentes actores le imprimen desde sus intereses, vivencias cotidianas e identidad cultural.

Se tomarán en consideración tres enfoques interrelacionados sobre interpretación de fronteras que puedan contribuir al análisis futuro de las mismas:

Frontera con enfoque de linealidad:
A partir de su constitución, los Estados-Nación modernos se definen como entidades espaciales soberanas y establecen la cobertura territorial de dicha soberanía a través del conocimiento preciso de los límites dentro del territorio en el cual ejercen su poder. Desde esta interpretación surge el enfoque de frontera en tanto línea o linealidad que tiene una connotación básicamente jurídica[1] y está expresada en tratados internacionales de límites y su consecuente ejecución (Oliveros, 2002: 2). Este enfoque se refiere a la noción de línea político-jurídica (frontera política) que divide territorios, básicamente estados y en cuya delimitación tanto los actores locales como los nacionales han formado parte del proceso.

Frontera con enfoque de zonalidad:
En este caso, frontera adquiere una connotación social y económica, pues constituye la manifestación de fuerzas organizadas en una porción de territorio en los confines del estado que actúan a ambos lados del límite y son representadas por la población y sus factores vinculantes: senderos, carreteras o vías de comunicación, líneas de transmisión de energía eléctrica, explotaciones agrícolas o pecuarias, establecimientos industriales, centros educativos y de salud, etc. que determinan un intercambio y movimiento de personas, bienes y servicios y que con el tiempo permiten la construcción de solidaridades e intereses comunes que perfilan lo “fronterizo” (Oliveros, 2002: 2-3). Referirse a un espacio fronterizo de relaciones como zona de intercambio e interacción incluye el espacio social, económico, cultural, político y ambiental de interacción que determina un flujo de relaciones locales. Los actores con intervención local se encuentran vinculados a la amplia gama de relaciones de carácter local y nacional antes mencionadas y que van desde comerciantes, habitantes de comunidades locales, transportistas de bienes y personas, agentes aduaneros, policías, agentes de migración, entidades públicas nacionales, entre otros.

Frontera trazada desde los imaginarios locales y nacionales:
Las fronteras entre estados y entre naciones son límites materiales cargados de sentidos diversos, tanto para los actores fronterizos locales como para los actores nacionales, distantes al espacio fronterizo. El estudio de las fronteras territoriales, según Grimson (2000:10) aportará ideas a las teorías de las “fronteras metáfora”, a las transformaciones socio-culturales de los modos en que se imaginan las relaciones entre “nosotros” y “los otros” y sus consecuencias sociales, políticas, culturales. Frente al sentido que buscan imponer los estados nacionales a la frontera política como división cultural, reafirma Grimson (2000: 10) hay estudios que muestran la existencia de numerosos circuitos de intercambio, códigos e historias compartidas dando cuenta del carácter socio-histórico del límite.

Podríamos hablar de frontera de las identidades, fronteras culturales o simbólicas en tanto concepto/metáfora que muestre los diferentes sentidos o significados que las personas e instituciones otorgan a la frontera. Podemos pensar en las imágenes, mitos, conceptos y utopías de los diferentes sectores sociales y políticos que luchan en el proceso de construcción de la identidad, los cuales se producen, crean, recrean e imaginan constantemente.

Como expresa Kavanagh (1994, citado en Jaquet, s/a: 5), las fronteras como puntos de referencia para las personas, aunque puedan concebirse de distintas maneras en contextos particulares, son básicamente construcciones culturales y no necesariamente productos de la naturaleza. Forman parte de los imaginarios colectivos y se constituyen como categorías de construcción identitaria que se ponen en evidencia en el plano de las negociaciones socioculturales. Las fronteras se marcan porque las distintas comunidades interaccionan de diversas maneras con otras entidades de las que son, o desean ser distintas. De este modo, la conciencia de una comunidad incluye la percepción de cuáles son sus ‘fronteras’ con los otros. Enfatiza el mismo autor: “Estos límites pueden o no estar marcados sobre el terreno o en los mapas, pero siempre están ‘en las mentes’. La frontera nos separa a ‘nosotros’ de ‘ellos’ y al definir al ‘otro’ definimos simultáneamente el ‘nosotros´”.

Las interpretaciones anteriores sobre las fronteras no son excluyentes, sino complementarias y permiten una visión y análisis más enriquecedor desde distintos puntos de vista. Por ejemplo, al analizar la frontera como linealidad también se pueden explorar los imaginarios que surgen sobre el límite político desde los diferentes actores locales, regionales o nacionales. El concepto de frontera es a la vez un concepto que imprime una visión de límite y diferenciación, pero también de vínculo y relaciones con el otro. Por ello, estudiar las fronteras políticas puede resultar un campo de exploración clave de los modos en que se imaginan y desarrollan las relaciones entre sociedades.

Mientras las fronteras representan una marca de separación, al mismo tiempo, se presentan como un espacio de convergencia de diferentes dinámicas y relaciones. Mientras constituyen espacios de interacción y de conflicto, se muestran también como espacios de construcción de nuevas alianzas sociales e identidades culturales y políticas. Por ello, permiten dilucidar dos procesos contradictorios: la construcción de distinciones identitarias y la construcción de elementos o rasgos compartidos por sus habitantes más allá de la frontera política existente (Grimson, 2002:20)

En síntesis, coincidimos con Grimson (2003: 43) que para estudiar el fenómeno de la frontera hay cuatro elementos básicos que se deben explorar:

♦ el límite en sí mismo y los territorios que divide;
♦ la población asentada a ambos lados;
♦ los regímenes de flujos socio-culturales (materiales y simbólicos: relaciones económicas, políticas, sociales y culturales) que la atraviesan, y
♦ los sentidos que la frontera adquiere.

De la conjunción de los tres primeros elementos y de las relaciones socio-históricas devienen los sentidos que tienen las fronteras para los diversos actores sociales (Grimson, 2003:43). A la hora de “mirar” las fronteras, nuestro interés se orienta a poder contar con un marco de análisis que nos permita obtener una visión comprensiva e integradora del fenómeno fronterizo, rescatando aquellos aspectos que acentúan el "factor humano" como eje de su perspectiva de análisis. (Hevilla, 1998: 14).


ll.3- Escala territorial de las fronteras

En cuanto a la escala del espacio geográfico fronterizo, podemos citar tres niveles tomando como base las definiciones de Oliveros (2002: 7-9) que nos ayudarán a definir el alcance o extensión del espacio fronterizo:

1. Área de frontera: “Es una franja de territorio generalmente pequeña (unos cuantos kilómetros cuadrados) que funcionalmente está íntimamente asociada a la noción de linealidad(…) y (…) la manifestación tangible del fenómeno fronterizo ocurre a una escala local (…) con el funcionamiento de los pasos de frontera –algunos de ellos habilitados por acuerdo de los Estados y otros informales- y la existencia de infraestructura y servicios vinculados a su utilización (servicios públicos de control y registro de los tráficos bidireccionales[…].,puestos de control fronterizo, servicios… [de] telecomunicaciones, guarniciones militares o puestos de vigilancia; población local que se moviliza intensamente para aprovisionarse de bienes o servicios en la localidad vecina del otro país)”.

Entendemos que el área puede estar definida por una función específica. Ejemplos de ello son: área aduanera: incluye puestos aduaneros como el caso de Anguiatú, San Cristóbal, Las Chinamas, La Hachadura (frontera El Salvador-Guatemala) y El Poy y El Amatillo (frontera El Salvador- Honduras).

2. Zona de frontera: “Es un ámbito territorialmente mayor que el anterior”. Es la sumatoria de un área de frontera más otros espacios con funciones múltiples que se vinculan directamente con el área y derivan en una zona más extendida y heterogénea. Entendemos que la zona se articula como un espacio que puede aglutinar también centros urbanos (de tercer orden dentro de la jerarquía urbana nacional) donde se desarrollan actividades comerciales, sociales, políticas, basadas en cierta infraestructura básica de transporte, energía y comunicaciones y que también incluye espacios rurales de producción vinculados con el área de frontera. “En esa medida, a partir de la zona de frontera es posible ofrecer soporte al área de frontera así como operar como nexo articulador de aquélla con una región nacional” Ejemplos: en este caso podríamos asociarla a la escala de los municipios fronterizos.

3. Región de frontera o región fronteriza: es la sumatoria de zonas que conforman una red de espacios articulados dando como resultado un sistema complejo de relaciones. Tomando lo que dicen Oliveros (2002 8-9) y Boisier (1987:161 citado en Boisier, 2002:10), podríamos decir que una región puede coincidir con ámbitos subnacionales enmarcados dentro de los límites de unidades político-administrativas o con características de espacios conformados económica y socialmente. Ejemplos: varios municipios asociados en una mancomunidad o micro-región de frontera: La Montañona (El Salvador), Asociación de Municipios Fronterizos de Intibucá (Honduras); un ecosistema natural o macro-sistema (constituido por subsistemas) como el caso de El Trifinio y el Golfo de Fonseca.

Oliveros (2002: 8-9) profundiza sobre tres aspectos esenciales en el contexto regional:

· “Los vínculos existentes entre sus habitantes, no sólo son vínculos étnicos, sociales o económicos los que favorecen la germinación de una identidad y una solidaridad regional (el sentido de "pertenencia" a una región), sino todos aquellos que a través de una densa maraña de redes pueden llevar a reconocer en la región sistemas de producción especializados ("regiones agrícolas", "regiones mineras" y "regiones industriales"), una jerarquía ordenada de centros urbanos, diversificación y especialización en actividades del sector servicios, centros de educación superior y de investigación especializada, oferta portuaria, entre otros elementos de cohesión. Sin embargo, esos vínculos por sí solos no crean una región en tanto no son suficientes para establecer una sólida y perdurable organización económica y social”.

· “La organización de las actividades regionales en torno a un centro. Los vínculos a los que aludimos en el párrafo anterior se concretan en un centro urbano, en una capital regional. La ciudad capital, que siempre debe ser una metrópoli multifuncional, ocupa una posición de vanguardia dentro del sistema urbano nacional, organiza y gobierna el espacio que la rodea a través de una malla de redes viales, de telecomunicaciones, bancarias, comerciales y de tráfico aéreo, entre otras, que los distintos actores –gobierno y empresas van tejiendo progresivamente”.

· “El hecho de que la región sólo existe como parte integrante de un conjunto, es decir, sus vínculos con el exterior, su pertenencia y su funcionalidad dentro de un conjunto nacional, constituyen parte consustancial a su definición. En ese sentido, la región se encuentra a la vez abierta e integrada”.

La región de frontera, en su componente nacional, sería la estructura espacial mayor de articulación de las estrategias de desarrollo fronterizo de cada país con la respectiva estrategia de desarrollo nacional (Oliveros, 2002: 9)

ll.4 - Procesos de fronterización

Señala Grimson (2000: 27) para toda América Latina “…es evidente que aún sabemos poco sobre nuestras fronteras, especialmente sobre su diversidad”. De ahí que un modo de acercarnos a este entendimiento es a través del estudio de los procesos de fronterización. Tomando como base la definición de Grimson (2003: 43), entendemos que los procesos de fronterización están vinculados a la construcción de la frontera (política, espacial y simbólica) que se dan en el espacio local y donde intervienen los poderes centrales y las poblaciones locales. Estos procesos aportarán también al conocimiento de los momentos históricos que han caracterizado las relaciones entre las comunidades de frontera, qué ha representado la frontera en las diferentes etapas históricas para los habitantes lugareños, cómo ha sido vivida la frontera según etapas históricas que han marcado procesos internos y externos de construcción nacional y qué función cumple esa frontera actualmente.

Los procesos de fronterización deben ser considerados en el largo tiempo y se dividen en etapas. Aún cuando las fronteras políticas que dividen estados se encuentren jurídicamente establecidas y desaparezcan las disputas explícitas por el territorio, el proceso de fronterización continúa, no concluye, sino que se transforma y puede ser analizado hasta la actualidad (Grimson, 2003: 44-45).

Es posible analizar las estructuras de las relaciones de frontera que se dan en ese espacio en el aspecto social, económico, político, cultural, y ambiental y que están en constante cambio ya que son continuamente producidas, reproducidas y transformadas, como menciona Grimson (2003: 26), y nos aportan una caracterización de las fronteras y la direccionalidad de las relaciones.

Conocer cómo son vividas las relaciones de vecindad por los pobladores de ambos lados, cómo es el “cruce” de la frontera y cuáles son sus limitantes; cómo son las relaciones fronterizas respecto de los gobiernos centrales; cómo se definen y redefinen constantemente estas relaciones, la construcción de la nacionalidad y las relaciones de alteridad, entre otros aspectos, nos aportan a la caracterización de las fronteras y la direccionalidad de los flujos de relaciones que en ella se dan.

En las relaciones de frontera, la división jurídica establece una separación de regímenes jurídicos, sociales, económicos, políticos y culturales que son percibidos como beneficios o desventajas para los pobladores locales y que marcan y/o acentúan una o varias direccionalidades en las relaciones. Ya sea por presión de los pobladores fronterizos o por decisión propia, los estados pueden modificar sus políticas fronterizas y entonces producen cambios en las características y sentidos de las fronteras (Grimson, 2003: 46-47).

Existe un conjunto de derechos sociales, políticos y civiles que los Estados-Nación han ido estableciendo a lo largo de su formación y que van marcando, a nivel de las relaciones de frontera, ciertas distinciones entre los ciudadanos de un país y los del país vecino. En muchos casos, las diferencias son sólo producidas por la mera existencia de la frontera, como afirma Grimson (2000: 30). Además de estos derechos, aparecen otros elementos que refuerzan esta distinción, Grimson (2000:30 y 2003: 82-83) los denomina regímenes: tenencia de tierra, formas de inmigración, escolaridad, transporte, condiciones políticas (dictaduras, exilios), económicas (oportunidades de empleo, mejora en la calidad de vida, precios, ciclos comerciales, tipo de cambio y préstamos bancarios), culturales y una diversidad de elementos significativos para la vida cotidiana que crean ventajas o beneficios para los habitantes lugareños en tanto se reconocen, identifican y reclaman nacionales de ese país. Por ejemplo: la nacionalidad puede ser vivida a partir de las ventajas y derechos adquiridos.

En particular, para el estudio y caracterización de las fronteras y sus relaciones, debemos tener en cuenta que cada región tiene sus particularidades y variaciones según las características propias y las relaciones entre las localidades vecinas. Cada región de frontera es particular y existen dentro de ella una diversidad de actores, situaciones y fronteras tanto políticas como simbólicas.

Debido a esta diversidad existente en las regiones de frontera, será importante analizar las conclusiones de investigadores, que desde el estudio de las relaciones de frontera, puedan aportar a comprender y caracterizar estos territorios. A partir de la comparación, encontramos constantes pero también muchas heterogeneidades de las fronteras políticas y simbólicas de una región.

Otro aspecto a considerar en el estudio de las fronteras es la relación que se genera entre el estado y las poblaciones locales. Dice Grimson (2003:26) “…el Estado no es un agente externo que actúa sobre la frontera, sino una institución y un conjunto de agentes constitutivos del fenómeno fronterizo como totalidad”. De tal modo que no podemos considerar a las poblaciones fronterizas como actores pasivos de estos procesos, sino más bien como entes activos que de algún modo han participado, intervenido, resistido, reclamado e influido en los procesos de nacionalización a través de la historia. En este sentido, “… los procesos de nacionalización (promovidos desde los Estados-Nación) son fases de transformación de los sentidos de pertenencia y adscripción; de los procesos de imaginación comunitaria que se encuentran imbricados con otros procesos materiales y simbólicos como la presencia y el accionar de instituciones militares, educativas, impositivas y de todo tipo” (Anderson, 1993 citado en Grimson 2003:23). Por ello, la historia de las fronteras está hecha de acciones políticas de los estados centrales y de las poblaciones fronterizas, generando sedimentos a lo largo del tiempo que son constitutivos de la situación contemporánea (Grimson, 2003: 232).

Grimson (2003: 18) ha podido constatar, a través de su estudio, que los estados nacionales son poderosos, pues allí donde hay un paso fronterizo, una aduana o puesto migratorio está presente para regular una de las actividades centrales de la vida cotidiana de los pobladores fronterizos: el cruce de la frontera. En estas zonas de frontera, el estado también está presente en las escuelas y en los medios de comunicación.

En síntesis, nos interesa prestar atención a la relación que a lo largo de la constitución de los procesos de fronterización se ha llevado a cabo entre los actores del poder central y los actores fronterizos; los sentidos que la frontera adquiere y las relaciones con los actores vecinos.

ll.5- Un aporte a la caracterización actual de las fronteras

Históricamente, las fronteras han sido clasificadas: primero, según criterios geomorfológicos; posteriormente, según su naturaleza conflictiva de demarcación y de relaciones transfronterizas, para recientemente comenzar a definirse de acuerdo a su carácter funcional y dependiendo más de los niveles de contacto e interacción entre las personas y bienes a cada lado del límite (Bradshaw y Linares, 1999: 15)

En los estudios de casos sobre fronteras, actualmente podemos encontrar distintas tipologías, asociadas a distintas funciones o fenómenos que se dan en ellas. Es interesante mencionar algunos casos característicos que se dan a nivel latinoamericano y de otras regiones:

Fronteras asociadas a las migraciones:
Son aquellas regiones fronterizas sometidas a la gran presión de las migraciones. Tijuana, situada en la frontera entre México y Estados Unidos, recibe aproximadamente 300 migrantes diarios provenientes de todas las zonas del país así como de Centroamérica y otros países. Hasta los años sesenta, los migrantes eran principalmente personas que trataban de escapar de las condiciones más desfavorables de la economía mexicana. En la actualidad, toda la extensión fronteriza entre ambos países es receptora de los denominados “mojados” que buscan nuevas oportunidades.

Fronteras económicas:
Es el fenómeno de la industrialización en zonas fronterizas, basado en “capital golondrina”, en particular, en la frontera de países con niveles desiguales de desarrollo para aprovechar la fuerza de trabajo y los recursos o materias primas. Ejemplo de ello son las maquilas, que por razones circunstanciales de economía de los recursos, se asientan temporalmente en una zona fronteriza.

En la frontera entre Haití y República Dominicana se perciben los primeros indicios de una entrada de grandes capitales de carácter internacional que buscan maximizar ganancias a expensas de las ventajas comparativas de ambos lados de la frontera; esto implicará una remodelación regional con consecuencias a futuro: por un lado, las poblaciones locales no están capacitadas para aprovechar de una manera eficiente las oportunidades económicas que se generan (que son copadas por actores económicos externos, mientras los actores sociales e institucionales locales solamente logran una inserción periférica a este intercambio) y en cambio, consumen diversas externalidades negativas. Por otro lado, la débil y obsoleta regulación pública del lado dominicano y la virtual inexistencia de todo tipo de regulación del lado haitiano incrementan las externalidades negativas y en particular producen una mayor presión sobre los recursos naturales, muchos de los cuales son recursos compartidos desde el punto de vista binacional (Dilla, et al, s/a).

Fronteras asociadas al tráfico ilegal y contrabando de armas, drogas y personas:
La triple frontera entre Argentina, Brasil y Paraguay es considerada un centro de comercio ilegal, narcotráfico y lavado de dinero (Acosta, 2003); la frontera trinacional entre Brasil, Perú y Colombia es todavía uno de los lugares más importantes de producción, procesamiento y salida de la cocaína hacia el mundo (Gosman, s/a).

Fronteras asociadas a identidades comunes:
Estas fronteras se caracterizan por el asentamiento de comunidades étnicas. Como menciona FUNPADEM et al. (1999): “Las regiones fronterizas son espacios de gran riqueza cultural”. En el caso particular de Centroamérica, varios de los grupos étnicos autóctonos habitan espacios transfronterizos, como se observa en el siguiente cuadro elaborado por FUNPADEM et al (1999: 2):

Cuadro # 1
Grupos Étnicos y Fronteras en Centroamérica
Grupo Frontera
Mam Guatemala – México
Tektiteco Guatemala – México
Jakalteco Guatemala – México
Chuj Guatemala – México
Q'anjob'al Guatemala – México
Q'eqchi Guatemala – Belice
Mopán Guatemala – Belice
Chortí Guatemala– Honduras
Yucateco Belice – México
Garifuna Honduras – Belice – Guatemala – Nicaragua
Lenca El Salvador – Honduras
Sumu Honduras – Nicaragua
Miskito Honduras – Nicaragua
Guaymí Costa Rica – Panamá
Cabécar Costa Rica – Panamá
Kuna Panamá – Colombia
Emberá Panamá – Colombia

Fronteras conflictivas regidas por consideraciones geopolíticas y de nacionalismo:
Desde 1930, la frontera entre Haití y República Dominicana pasó a ser un tema esencialmente geopolítico y por la parte dominicana un tema de afirmación de una nacionalidad que la dictadura de Trujillo y muchos gobiernos subsiguientes definieron de manera antitética respecto a Haití: blanca, española y católica. El racismo antihaitiano entró desde entonces a la frontera, bloqueando el desarrollo de lazos históricos y culturales de convivencia binacional. En consecuencia, la frontera pasó a ser una demarcación hermética (Dilla et al, s/a)

Fronteras militarizadas y/o con mayor control migratorio y de mercaderías:
Existen regiones fronterizas en las que se dan procesos de mayor control o de militarización (en ciertas ocasiones a raíz de procesos de integración) para el control de cuestiones claves como la migración, el comercio de mercaderías y la ciudadanía. Podemos citar algunos ejemplos: Frente a la implementación del programa para un mercado único común, el gobierno británico ha reforzado e incrementado las fortificaciones militares en la frontera con la República de Irlanda (Grimson, 2000:36). La frontera está siendo crecientemente militarizada por Estados Unidos al compás de los avances de los acuerdos comerciales interestatales para controlar las migraciones (Grimson, 2000: 36). En la frontera Encarnación (Paraguay)-Posadas (Argentina), la liberalización del comercio y la regionalización han conllevado a nuevos y reforzados controles aduaneros en las zonas fronterizas (Grimson, 2000:37).

Fronteras: barreras físicas naturales:
Las fronteras entre estados han buscado coincidir a menudo con barreras naturales, particularmente cordilleras elevadas que han sido relativamente poco pobladas y en donde se han dado posibilidades de desarrollo mínimas.

Fronteras arbitrarias:
Han sido establecidas arbitrariamente, impuestas por acuerdos de las potencias colonizadoras externas que no reflejaron la realidad local, al no respetar la natural división del territorio por los grupos étnicos. Ejemplo: la división política de gran parte de los países de África.

III-DESARROLLO LOCAL TRANSFRONTERIZO

lll.1- Origen de la Temática Transfronteriza

El concepto “transfronterizo” comenzó a esbozarse con el surgimiento de la visión ambiental hacia mediados de la década de los años setenta, en la primera Conferencia Internacional auspiciada por Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo Humano. Desde ahí se empieza a tomar conciencia de que los problemas ambientales se extienden “más allá de las fronteras”, ya que los ecosistemas, su utilización y los efectos de la contaminación no están circunscritos a un territorio y sobrepasan las divisiones político-administrativas de los estados soberanos (Gernaert, 1996: 1)

Se hablaba de una “ecología transfronteriza”, de una “ecología sin fronteras”, por tanto era necesario pensar el desarrollo sustentable desde una visión integradora, compleja, multidimensional (económica, social, ambiental y política) con efectos extendidos más allá de las fronteras, ya que los problemas ambientales (contaminación de aire, suelo y agua) y los ecosistemas no se ajustan a las fronteras político-administrativas de los Estados-Nación.

De esta manera se va caracterizando el término transfronterizo, como vínculo local que traspasa las fronteras nacionales. Las agendas de aquel entonces sobre desarrollo sustentable local comenzaron a incorporar una nueva visión: “pensar globalmente, actuar localmente”, que expresa una concepción global de interdependencia y responsabilidad compartida entre los países y, por lo tanto, abre el campo a pensar los problemas ambientales desde una dimensión transfronteriza, a la vez que incita a actuar desde “lo local”. Esta perspectiva actualmente ha logrado incorporar la contra visión “pensar localmente, actuar globalmente”.

En el marco de las relaciones internacionales, la vinculación entre los estados (y por tanto de sus fronteras) se puede dar a partir de la cooperación o del conflicto. La historia de América Latina se ha caracterizado por constantes conflictos y guerras surgidas por problemas limítrofes y disputas sobre la utilización de los recursos.

Como menciona Guedez (s/a: 1) “… en la mayoría de los antiguos dominios españoles se repitieron circunstancias que impidieron que las nuevas naciones definieran, sin traumas, sus límites. Una errada política de fijación de hitos -vale decir demarcación basada en accidentes geográficos- y el descuido de la gran metrópolis de sus territorios de ultramar, generó toda suerte de problemas y dificultades”. Es el legado que, hasta años recientes, han arrastrado Chile y Argentina; Ecuador y Colombia; Guatemala y Belice; El Salvador y Honduras; Nicaragua y Costa Rica; Perú y Ecuador; Colombia y Venezuela y Bolivia y Chile, entre otros, como ejemplifica Guedez (s/a: 1).

Durante los años setenta , en Latinoamérica comenzaron a desarrollarse programas bajo el apoyo del Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y organismos regionales como la Organización de Estados Americanos (OEA) para promover el desarrollo de cuencas compartidas (transfronterizas) bajo la visión geopolítica de control de los recursos naturales centrada en la seguridad nacional.

En la década de los años noventa, cuando la problemática ambiental es nuevamente discutida a nivel internacional, comienza a gestarse una visión que parte de la cooperación, bajo el marco de la interdependencia compleja, que intentaría superar la visión de conflicto geopolítico prevaleciente en las décadas anteriores. Como resultado de la cooperación transfronteriza en temas ambientales, que permite aportar a una gestión compartida de los problemas que trascienden las fronteras, surgen los llamados regímenes internacionales; éstos contemplan la forma en que se relacionan los actores atendiendo al ejercicio del poder y los valores alrededor de los cuales ocurre este relacionamiento, los métodos para resolver los problemas y la manera de dirimir los conflictos entre los actores (Dallanegra Pedraza, 2001: 1)

Un ejemplo de estos nuevos regímenes para regular los problemas ambientales transfronterizos es el conjunto de instrumentos y mecanismos a nivel internacional que se han ido negociando sobre el cambio climático global y están integrados por la Convención de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático Global y el Protocolo de Kyoto quienes fijan, a través de la Conferencia de las Partes firmantes, mecanismos para los países desarrollados y en desarrollo a fin de reducir las emisiones de gases que contribuyen al calentamiento global.
Fernández (1997: 1) reafirma estos conceptos: “Desde la creación del Estado-Nación, en las relaciones internacionales se ha impuesto el principio de soberanía y autonomía de los estados, que deciden cómo se utilizan y conservan los recursos naturales que se hallan dentro de sus fronteras. La crisis ambiental y el nuevo modelo de pensamiento ligado a la noción de ecosistema global han hecho que gobernantes y sociedades tomen conciencia de los límites de los recursos naturales y que consideren necesario un nuevo modelo de gestión y conservación para lograr un uso y reparto de estos bienes más equitativo”.

lll.2- Desarrollo Local Transfronterizo

El desarrollo local se define como un proceso multidimensional e integrador de concertación de variados actores sociales que interactúan en un determinado territorio, en pos de un proyecto de desarrollo equitativo común que mejore la calidad de vida de las comunidades locales, que contribuya al desarrollo del país y mejore la inserción en el contexto global. Es un proceso complejo y diverso ligado a la constitución de cada identidad colectiva (Enríquez, 1997: 57). Debe estar pensado a mediano y largo plazo y con una visión de futuro, continuidad y sostenibilidad.

Es multidimensional en cuanto proceso económico, social, cultural, ambiental y político-institucional y a la vez que integrador, ya que no puede ser solamente un desarrollo sectorizado que olvide la globalidad e interrelación de sus dimensiones (Enríquez, 1997: 51). En este sentido, el crecimiento económico es una herramienta potenciadora para el cambio social y cultural que se busca a través del desarrollo local.

Asimismo, implica la concertación de variados actores de carácter local, regional, nacional e internacional: Gobierno Local, Gobierno Nacional, Sociedad Civil, Organizaciones no Gubernamentales (ONGS) y Empresas (micro, pequeña, mediana y gran empresa).

Por ello, el desarrollo tiene que estar cimentado en la experiencia de base y en la participación activa y el pleno involucramiento de todo sector de la población en el diseño, instrumentación y evaluación de los diferentes planes, programas y proyectos económicos, sociales y ambientales (Enríquez, 1997: 57-58). Debe ser equitativo en cuanto a la distribución de riquezas generadas y en cuanto al enfoque de género y la promoción de los colectivos más vulnerables y desfavorecidos (mujeres, niñez, adolescencia y tercera edad).

Es particular a un territorio en tanto se reconozca su propia realidad como única y diversa, sus potencialidades e identidad territorial. En este sentido, la ventaja está en la innovación y diferenciación de las particularidades y potencialidades de cada territorio. Uno de los resultados que se espera del desarrollo multidimensional es el desarrollo territorial, entendido como revalorización de los espacios regionales/locales y como amarre que debe tener el desarrollo en los territorios, para aprovechar sus propias condiciones naturales, sociales, organizacionales, culturales, etc. (Blandón de Grajeda, 1997: 16-17).

Cuando nos referimos a “lo local”, no necesariamente lo veremos correlacionado con escalas específicas, pues se abre un abanico a diversos escenarios locales que se pueden configurar. Según el análisis de Gallichio y Camejo (2005: 44), en la experiencia latinoamericana se presentan diversas configuraciones de “lo local”: lo local como municipal; como lo micro regional; en contextos metropolitanos; lo local como lo transfronterizo y en tanto cuenca hidrográfica.

Basándonos en la riqueza de perspectivas que la configuración local puede presentar, reconocemos que este término debe ser entendido siempre en relación con otras escalas (Bebbington et al., 2005:5).

En síntesis, el desarrollo local busca ser un proceso socialmente solidario, ambientalmente responsable, culturalmente enriquecedor y económicamente viable. Es una nueva forma de mirar y de actuar desde el territorio en este nuevo contexto de globalización. En este sentido, Gallichio (2001:2) nos aporta algunos conceptos básicos que resumen el enfoque necesario a la hora de comprender el desarrollo local:

a) Especificar qué se entiende por desarrollo local y cuál es su vinculación con lo global.
b) Individualizar el territorio como objeto de análisis y trabajo y las cuatro dimensiones que lo integran: económica, socio-cultural, ambiental y política.
c) Tener en cuenta las condiciones necesarias para el desarrollo local: identidad cultural como palanca de desarrollo, un sistema de actores con capacidad de iniciativa y la existencia de un proyecto como visión estratégica del territorio.
d) Considerar las tres variables básicas al abordar un territorio: su modo de desarrollo, su sistema de actores y la identidad cultural.

Teniendo como base el concepto de desarrollo local y la impronta transfronteriza, ¿Cómo definimos el desarrollo local transfronterizo? En una primera aproximación, podríamos decir: es el desarrollo que a manera de vínculo une a los territorios y actores locales a ambos lados de la frontera política bajo una visión común de intereses y articulada en una gestión compartida del territorio. El desarrollo local transfronterizo puede ser visto como una estrategia que parte desde los actores locales (“desde abajo”) para encarar la problemática de marginación, aislamiento y pobreza que caracteriza a las regiones de frontera y que se vincula con una estrategia de políticas y programas implementados desde los gobiernos nacionales (“desde arriba”).


Una definición más completa de desarrollo local transfronterizo estaría expresada bajo los siguientes aspectos:

- Es un proceso multidimensional e integrador de concertación de variados actores sociales reunidos en una región fronteriza perteneciente a la jurisdicción de diferentes estados nacionales que poseen una visión común del territorio y comparten necesidades, problemas e intereses a través de un entramado de relaciones sociales, económicas, culturales, políticas y ambientales, con voluntad política de ser resueltos de modo conjunto a través de una gestión compartida y una institucionalidad legitimada como transfronteriza, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las comunidades locales, contribuir al desarrollo del país y mejorar la inserción en el contexto global.

El desarrollo local transfronterizo es un proceso político multidimensional (económico, social, político, ambiental, cultural y territorial) e integrador de variados actores sociales; gobiernos municipales, sociedad civil, empresas y gobierno central. Dicho proceso tiene lugar en una región de frontera entre dos o más Estados-Naciones, y por lo tanto implica marcos jurídicos diferentes e identidades socio-culturales variadas.

El desencadenamiento de un proceso de desarrollo local con carácter transfronterizo requiere ciertas características:

En primer lugar, será necesario que los actores locales identifiquen sus vínculos: sean estos territoriales, ambientales, sociales, políticos, económicos y/o culturales.

En segundo lugar, que reconozcan que comparten necesidades comunes, problemas e intereses que merecen ser resueltos de manera conjunta por ambas regiones. Sólo entonces se puede afirmar que los actores locales poseen una visión de desarrollo local transfronterizo que se potenciará y tendrá mayores ventajas si es llevado a cabo en conjunto por las regiones de ambas partes de la frontera, dado que un desarrollo local compartido genera un valor agregado con relación a ser llevado a cabo de manera individual o separada.

Encontrar esta visión compartida implica la superación de conflictos y obstáculos por parte de los actores locales y una voluntad política que se exprese en esfuerzos de cooperación transfronteriza[2], capaz de superar los obstáculos o conflictos entre regiones de dos Estados-Nación. Se trata de activar una nueva lógica territorial donde se dé, según definen Pérez Bravo et al., (1998:19) la interacción, diálogo y acercamiento para resolver problemas comunes, a partir del entendimiento y no del enfrentamiento.

Estos procesos de diálogo e interacción pueden derivar en acuerdos que generen espacios de concertación local de carácter transfronterizo para la gestión compartida que se manifiesten como puentes entre las regiones fronterizas. Estos espacios permitirán a los actores locales de ambas regiones de frontera encarar una gestión transfronteriza que implique trabajar conjuntamente en planes, programas, legislación e incidencia a nivel nacional con cada uno de los países involucrados. La coordinación también les permitirá generar incidencia a nivel nacional para que tanto los acuerdos, como los espacios de gestión compartida tengan validez para establecer regímenes internacionales y no atenten contra la soberanía nacional de ninguno de los países involucrados.

Sin embargo, como menciona Boisier (2002:10), la creación de institucionalidad se convierte en un requisito indispensable. Coordinar y planificar conjuntamente en pos de una gestión compartida no es suficiente. Por ello, expresa el autor, la existencia de una región debe tener una inocultable dimensión política de construcción de institucionalidad y de coordinación de instituciones políticas. En este sentido, afirma que la nueva región transfronteriza tendrá mayor poder político y puede mejorar la posición del espacio ampliado para alcanzar un elevado y rápido crecimiento con una cierta dosis de endogeneidad.

En resumen, manifiesta Boisier (2002:13), que… “la conformación de una región asociativa fronteriza no puede limitarse a una definición geográfica ni tampoco a la creación de un aparato institucional, cuestiones de suyo importantes, sino que debe considerar ante todo la preparación de un proyecto político como región, destinado a generar consenso social, cooperación entre fuerzas políticas, poder político (cuyas fuentes son varias) y sobre todo, construir un futuro común en un nuevo juego de suma abierta”. Naturalmente, ello “supone una elevada dosis de descentralización territorial, política, administrativa y fiscal que por necesidad implica una cesión de soberanía por parte de los estados nacionales respectivos. Supone, en muchos casos, deponer actitudes nacionales xenófobas o de desconfianzas arraigadas en el pasado”.

En esta perspectiva, no cualquier forma de relación transfronteriza es expresión de un proceso de desarrollo local transfronterizo. Para que éste se dé, hace falta un conjunto de condiciones que se han señalado y para analizarlo o evaluarlo se necesitan indicadores adecuados; algunos ejemplos pueden ser:

♦ Debate por parte de las organizaciones locales y de autoridades públicas, a ambos lados, que demuestre el interés de acercamiento y diálogo para alcanzar un consenso.
♦ Existencia de una cooperación transfronteriza que puede estar plasmada en acuerdos regionales.
♦ El surgimiento de valores, normas y procedimientos negociados de manera colectiva, que de acuerdo con la teoría institucional, dan cuerpo a un régimen institucional, a nuevas rutinas y a la participación de nuevos actores (Krasner 1982 en Lara Valencia, 2004:83). Se entiende un marco institucional (instituciones, comisiones, o mesas de alcance conjunto) representado en un Espacio Público de Concertación Local Transfronteriza que da forma a una Gestión Transfronteriza que permita la intervención y abordaje de legislación, proyectos e incidencia de manera conjunta.

Lo transfronterizo frente a lo binacional
Ambos términos son ampliamente utilizados para caracterizar el desarrollo, la integración y la cooperación en zonas fronterizas. La pregunta es ¿Cuál es la novedad que el concepto transfronterizo agrega al de desarrollo local y qué lo diferencia de lo binacional?

El desarrollo local transfronterizo es un proceso que parte de la voluntad política de los actores locales como dinamizadores de su propio desarrollo. Son ellos quienes formulan la agenda de su desarrollo y se convierten en el “centro” del desarrollo local. El desarrollo en este caso viene “desde abajo”, con la concertación de todas las fuerzas políticas y sociales y permite elevar la incidencia en los niveles nacionales de planificación y toma de decisiones. El desarrollo binacional se da entre dos estados nacionales pero no necesariamente incluye o considera a los actores de las regiones de frontera.

El término transfronterizo agrega la idea de “puente sobre las fronteras”, en tanto hay una búsqueda de parte de los actores locales de trascender los límites jurídico-políticos, espaciales y de sentidos que las fronteras imponen y encontrar un espacio de gestión compartida; mientras, el término binacional se refiere específicamente a dinámicas generadas por los Estados-Nación, quienes son renuentes a considerar procesos que menoscaben el control soberano sobre el territorio y sus recursos.

Cuadro # 2
Desarrollo local transfronterizo y desarrollo binacional
Desarrollo Local Transfronterizo
Desarrollo Binacional
Proceso desde los actores locales
Proceso desde los Estados Nacionales
Trascender los límites jurídicos, políticos, espaciales y de sentidos hacia una gestión compartida
Dinámicas generadas en función de los límites soberano-territoriales de los Estados-Nación

En resumen, el concepto transfronterizo aporta al desarrollo local una nueva mirada sobre las fronteras, que ya no son vistas sólo como una línea jurídica que demarca soberanía, sino también como un espacio de intercambio, de relaciones constantes que permiten valorizar los sentidos e interpretaciones que las comunidades locales le otorgan al límite.

lll.3- Algunos componentes del desarrollo local transfronterizo

A la hora de intervenir en un proceso de desarrollo local transfronterizo existen algunos componentes que deben ser tomados en consideración y analizados en virtud del carácter que la existencia de una frontera en sus tres dimensiones (línea jurídica, espacio de intercambio y sentido) puede imprimirle a los mismos. Estos componentes se desprenden del concepto de desarrollo local transfronterizo: las relaciones, la gestión y el asociativismo..

Relaciones transfronterizas en territorios limítrofes
Hablar de relaciones transfronterizas es reconocer que las fronteras existen y también relaciones que las cruzan. Como afirma Grimson (2003:26), hay frontera porque hay Estado, y hay Estado porque hay frontera. Sin embargo, se ha demostrado a lo largo de la historia, que si bien las fronteras marcan la separación entre un estado y otro, no impiden el establecimiento de relaciones entre los grupos humanos asentados de un lado y del otro. Se trata entonces de relaciones transfronterizas porque atraviesan el límite material de la frontera política y no porque las fronteras no sean significativas o hayan desaparecido.

En este sentido, hablar de relaciones transfronterizas nos lleva a pensar en un sistema de intercambio y relaciones como un puente que pasa sobre los límites políticos o simbólicos, sin olvidar que existen. El dilema está en encontrar los mecanismos que permitan trascender estos límites y alcanzar relaciones que los trasciendan.

La experiencia de la Junta de Extremadura, España, desarrollada con las regiones fronterizas portuguesas de Alentejo y Centro, reafirma la posibilidad de generar cooperación transfronteriza sin olvidar la existencia de las fronteras, ya que éstas al existir, se constituyen en el “laboratorio social”, el espacio físico de la actividad que se desarrolla. “La frontera es la `zona caliente´, la zona de fricción de dos realidades nacionales; es nuestra tarea suavizar ese roce en la medida de lo posible respetando escrupulosamente la historia, la personalidad y la identidad del otro” (Junta de Extremadura, 2004-05: 2-3).

Por lo tanto, las relaciones transfronterizas, sobre la base de la existencia de la frontera, permiten que se organice un sistema de intercambios y relaciones entre grupos que se consideran distintos. Este sistema deberá estar articulado con acuerdo de ambos lados para poder definirse a sí mismo como transfronterizo.

Existen algunas particularidades en tanto se dan estas relaciones transfronterizas: la frontera existe como representación física, espacial y simbólica; cuando se analizan las relaciones que la trascienden, se debe estar atento a la aparición de lo que Grimson (2000: 29) ha denominado como el “discurso de hermanamiento fronterizo”. Este aparece a nivel de los actores locales y se presenta como la base que articula una identificación transfronteriza, en el sentido de que se constituye en una identificación por parte de regiones periféricas y marginalizadas a ambos lados de la frontera, frente al olvido y centralismo de las respectivas metrópolis nacionales. Este discurso transfronterizo aparece a nivel local como representación y sustentación de un reclamo político contra el centralismo.

Grimson (2000:29) advierte: “Esta reivindicación transfronteriza se superpone cotidianamente en los actores locales con la presencia de un sentido común del Estado y de la Nación”. El autor explica: “… apoyarse en los vecinos para ampliar el sustento de un reclamo al interior del Estado-Nación es una práctica que trasciende a las fronteras y que no debe confundirse con la supuesta irrelevancia del Estado como organizador de las disputas sociales y políticas” (Grimson 2000:29-30).

El estado nacional aún está presente en las regiones fronterizas, de manera física y/o simbólica, por ello no se debe olvidar que, en ciertas ocasiones, los actores locales se debaten entre esta dualidad: el sentido de nación e identidad (conflicto) y la práctica cotidiana de la vecindad (cooperación) al intentar afianzar sus relaciones transfronterizas. El “discurso de hermanamiento” no debe nublar la realidad conflictiva local que pueda presentarse.

Por ello, cuando se estudian las relaciones de “hermanamiento fronterizo”, como sugiere Grimson (2000: 27) hay que diferenciar entre el discurso y la realidad cotidiana de las negociaciones y los conflictos, la producción de imágenes negativas de los vecinos y las disputas de intereses entre los actores y sectores locales a ambos lados de la frontera.

De esta manera, podremos saber de dónde partimos para la construcción de eventuales alianzas que permitan iniciar procesos de cooperación transfronteriza (Grimson, 2000: 27).

En resumen, si a primera vista pareciera que existe un discurso de “hermanamiento transfronterizo”, que desdibuja las fronteras, no se debe olvidar que paralelamente existen acciones por parte de los pobladores locales e intervenciones nacionales que aún reconocen la existencia de un estado y la pertenencia a una nación.

Gestión transfronteriza
“La gestión transfronteriza puede verse como una nueva forma de abordar e intervenir [en pos del desarrollo local] por parte de los actores locales en la región transfronteriza que implica la cooperación y la generación de sinergias y oportunidades de ejecutar proyectos comunes y enfrentar [conjuntamente] los problemas y dificultades que cada región debe hacer frente en forma aislada” (Marsiglia, 2001:3).

Dicha gestión debe permitir, a los actores locales asociados en una zona que une territorios a ambos lados de la frontera, la intervención y abordaje en aspectos de la legislación, proyectos e incidencia de manera conjunta. Para que se den la cooperación y la planificación entre instituciones y/o organizaciones locales que existen como entidades mutuamente independientes a ambos lados de la frontera es necesario que se establezcan relaciones de cooperación a través de la frontera (Lara Valencia 2004:77), en el marco de una estructura supra-regional de carácter transfronteriza.

Para que sea efectiva esta gestión necesita de un espacio de concertación público transfronterizo para la cooperación. La gestión tendrá por fin evaluar los problemas compartidos y necesidades conjuntas y elaborar una agenda de acción a fin de dar respuesta a estas cuestiones.

La gestión que parte desde la iniciativa local puede enfrentar un problema: la intervención de los actores locales en un campo que, según Lara Valencia (2004:77), tradicionalmente se halla reservado a la acción de los gobiernos nacionales o centrales, debido a las temáticas involucradas: aduanas, cuestiones limítrofes, utilización de servicios, soberanía, aspectos legales y jurisdiccionales. De ahí que, en algunos intentos de generar procesos de gestión transfronteriza, hayan existido fuertes intentos de manejo del proceso por parte de los gobiernos nacionales.

En esa dirección apunta una de las lecciones recogidas por Marsiglia en el proceso de gestión local transfronteriza entre Argentina y Uruguay que tuvo lugar entre 1997-1999 y que subraya lo imprescindible de fomentar la cooperación horizontal frente a lo que llama el modelo verticalista tradicional y considerar el recelo de los gobiernos centrales. Por ello, cuando se apoyan procesos de gestión local transfronteriza hay que involucrar y monitorear desde el comienzo a los gobiernos nacionales, debido a su gran influencia y a la posibilidad de obstaculizar el proceso local, pues el tema fronterizo (soberanía y nacionalidad incluidas) ha sido tradicionalmente considerado y abordado en espacios de exclusivo carácter nacional. (Entrevista 24 noviembre de 2004)

Para identificar un proceso de gestión transfronteriza son necesarios algunos indicadores; entre ellos se pueden señalar:
♦ Reuniones de actores locales de ambos lados de la frontera con el fin de abordar problemas y necesidades comunes.
♦ Identificación de problemas y soluciones comunes a ambos lados de la frontera.
♦ Elaboración de agendas comunes y confección conjunta de planes regionales de alcance transfronterizo.
♦ Creación de un espacio de concertación público local transfronterizo (mesa de concertación, comisión transfronteriza, etc.) como instancia de gestión transfronteriza.
♦ Autonomía de la gestión local respecto de poderes centrales.
♦ Organización y participación de la sociedad civil en la gestión institucionalizada.
♦ Implementación de actividades identificadas en la agenda común.
♦ Incidencia de la gestión transfronteriza sobre planes y programas nacionales en los estados involucrados y sobre el proceso de integración centroamericana.



También se pueden mencionar otros patrones, que partiendo del análisis de experiencias locales, pueden enriquecer y ampliar los indicadores señalados anteriormente. Lara Valencia (2004:78-79) en su estudio sobre gestión conjunta ambiental en la frontera entre Estados Unidos y México menciona algunos cambios en los patrones tradicionales de interacción entre ciudadanos y organizaciones que han dado como resultado nuevas formas de gestión; en este caso en particular, orientado a la temática ambiental. Entre las expresiones concretas de cambios en la forma en que las comunidades se relacionan entre sí, menciona:

♦ El surgimiento del “binacionalismo-transfronterizo” como un elemento discursivo de valor estratégico para los líderes comunitarios locales.
♦ El impulso de “enfoques regionales” como fórmula legítima para planear la creación de infraestructura y el manejo del medio ambiente.
♦ La institucionalización de formas de gestión ambiental que valoran la planeación a largo plazo y la participación ciudadana y aceptan al menos discursivamente temas ausentes de la agenda ambiental fronteriza.
♦ La creación de una infraestructura institucional que favorece y apoya la iniciativa local a través de subvenciones y programas asistencia técnica e información.

Asociativismo transfronterizo
En el plano nacional, comprendemos que el asociativismo municipal es una respuesta a la necesidad de contar con espacios integrados de gestión frente a un sistema político-administrativo que no se ajusta a la configuración real y local de sus necesidades sociales, económicas y ambientales.

Entonces, en el plano fronterizo ¿Por qué existe motivación de parte de los actores locales para conformar una asociación transfronteriza de regiones de diferentes países cuando el límite (político y simbólico) está de por medio?

Quizás en lo expresado por Boisier (2002: 10) se pueda encontremos alguna respuesta: la conformación de lo que denomina como región multifronteriza o región asociativa fronteriza busca “no sólo beneficiarse cada una de ellas de las complementariedades posibles, sino principalmente posicionarse mejor en el escenario globalizado actual, potenciando las economías de escala, las de complementariedad y diversidad y la mayor complejidad que pudiese resultar de la unión. Busca mejor posicionamiento en el escenario globalizado para crecer más y más rápido y para dar cabida al desarrollo”.

También menciona: “La asociación transfronteriza mejora la posición del espacio ampliado para alcanzar un más elevado y rápido crecimiento con una cierta dosis de endogeneidad. Al mismo tiempo, esta región `multifronteriza´ debe compatibilizar diferentes proyectos de país y diferentes modelos e instrumentos de política económica” (Boisier, 2002: 10).

No sólo la conformación de una región o asociación transfronteriza está orientada a una mejor inserción frente a la globalización, sino también a las oportunidades que como región articulada pueda tener en el marco de los procesos de integración entre los estados.

Para alcanzar un desarrollo local transfronterizo será necesario estudiar la necesidad de construcción de regiones transfronterizas; analizar cuáles son las limitantes que la existencia de los Estados-Nación y de las fronteras ponen al asociativismo transfronterizo y analizar seriamente los mecanismos de articulación jurídica que brinden legitimidad e institucionalidad a la nueva asociación frente a cada uno de los estados involucrados. En estas cuestiones radica el desafío.


IV- DESARROLLO LOCAL TRANSFRONTERIZO Y LOS PROCESOS DE INTEGRACION CENTROAMERICANA

¿Cómo se vinculan el desarrollo local transfronterizo y la integración centroamericana? ¿Favorece la integración a los procesos locales de desarrollo transfronterizo? ¿Está pensada la integración regional centroamericana para impulsar procesos de desarrollo local transfronterizo? ¿Se integran las políticas locales de desarrollo transfronterizo a los planes y programas de integración regional?

Estas son algunas de las interrogantes que nos surgen a partir de la vinculación que debiera darse entre el desarrollo local transfronterizo y los planes y programas regionales de integración.

La integración ha sido pensada más allá de la mera construcción de vías de comunicación o la desaparición de aduanas y barreras comerciales; no es automáticamente un proceso que se da por la simple proximidad geográfica, sino que implica la voluntad de cooperación de actores nacionales y locales a través de planes y programas que intentan vincularse y estar integrados al desarrollo del territorio local.

¿Qué papel juegan las regiones fronterizas en la integración regional? Al actuar como puente de unión de territorios y como actores locales bajo necesidades comunes, son la bisagra en donde los planes de integración cobran coherencia o bien quedan desarticulados en relación con el contexto regional. La integración nos plantea un desafío respecto de estas regiones, la mayoría de las veces marginalizadas, olvidadas y relegadas de las políticas nacionales: que las políticas, planes y programas no sean solo de carácter nacional y macro, sino que realmente tengan un alcance local y fronterizo.

Es interesante mencionar el análisis de Grimson (2003: 25 y 39) respecto a los impactos del Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR) sobre las regiones fronterizas. Las políticas de “integración regional” que originariamente se plantearon a través del MERCOSUR parecieron en un principio responder a los intereses fronterizos y a la vez brindar una reparación histórica a sus habitantes. Sin embargo, a pesar del optimismo inicial para las regiones de frontera, sus políticas y planes terminaron acentuando la brecha ya existente entre centro y periferia, incluso en un abismo, para el caso argentino. Expresa Grimson (2003: 25): “Aquella política, que inicialmente los fronterizos interpretaron como el momento en el que los Estados Centrales le otorgaban centralidad a la frontera, devino en la inauguración de una nueva época de distanciamiento”.

En algunos casos, en la frontera, los pobladores locales han percibido que el MERCOSUR sólo es un acuerdo comercial que beneficia a las grandes empresas, ya que la aduana aparece interponiéndose a diversas formas de interrelación entre los pobladores con del comercio a pequeña escala. La percepción de los pobladores locales es que el discurso estatal de la integración involucra y favorece a las grandes empresas y por lo tanto, no mejora la situación de los pueblos fronterizos (Grimson, 2003:29).

Estos procesos de “integración regional” suelen ser mucho más complejos, contradictorios y conflictivos de lo que las retóricas diplomáticas muestran (Grimson, 2000: 11).

Las nuevas carreteras, puentes y grandes obras de infraestructura, en la mayoría de los casos, no están orientadas a fomentar el desarrollo de las necesidades locales ni a beneficiar a las poblaciones fronterizas, sino más bien a promover el gran comercio terrestre entre los países limítrofes, atravesando ciudades fronterizas concebidas como “zonas de servicio” pero no involucrándolas en una dinámica de desarrollo local.

Desde esta perspectiva, el control sobre las poblaciones fronterizas parece haberse fortalecido, favoreciendo el gran comercio y limitando la circulación de personas y de pequeñas mercaderías. Por ende, los pobladores fronterizos reciben una mayor presencia estatal (Grimson, 2000:32).

La liberalización del gran comercio internacional que supone la regionalización es acompañado también de nuevos y reforzados controles aduaneros en las zonas de frontera (Grimson, 2000:37).

En el contexto centroamericano, ¿Qué impactos tendrán los Acuerdos de Libre Comercio (TLC) firmados con Estados Unidos; los planes y programas del Plan Puebla Panamá (por ejemplo: Puerto de Cutuco -La Unión, El Salvador) y el Corredor Biológico Mesoamericano sobre las regiones de frontera que comparten El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua?

¿Están integrados los objetivos de desarrollo de las regiones fronterizas a los planes y programas de integración nacional? Queda planteado el desafío de llevar adelante un análisis que profundice entre la relación: integración centroamericana y desarrollo local transfronterizo y el rol de las fronteras desde la contribución de los aspectos definidos y analizados, a fin de poder formular políticas de integración que contengan una visión local. En este sentido radica el desafío de la integración centroamericana hacia sus regiones de frontera.

(*) Este trabajo fue publicado en dos partes en ALTERNATIVAS PARA EL DESARROLLO, Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), San Salvador, El Salvador, C.A., Año 2005, Nº 96, Octubre-Noviembre-Diciembre; y Año 2006, Nº 97, Enero-Febrero-Marzo.

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[1] La negrita es propia.
[2] La experiencia en procesos locales ha hecho que: desarrollo local transfronterizo y cooperación transfronteriza se utilicen indistintamente para hablar del mismo tipo de proceso local.